1. Căn cứ xác định hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp
Trước năm 2013, pháp luật đất đai cũng như pháp luật dân sự không quy định cách xác định thành viên hộ gia đình, Luật đất đai năm 2013 đã có quy định tại khoản 29 Điều 3 như sau: “Hộ gia đình sử dụng đất là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất”. Quy định này đã bao quát mối quan hệ của các thành viên của hộ gia đình là phải có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng, nhưng đồng thời phải đang sống chung, cùng sử dụng đất chung. Bên cạnh đó, khoản 30 Điều 3 Luật này cũng đã giới hạn phạm vi của hộ gia đình và cá nhân trong việc sản xuất nông nghiệp như sau: “Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp là hộ gia đình, cá nhân đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp và có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên đất đó”, bắt đầu từ quy định này Nhà nước đã có sự điều chỉnh về hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp.
Từ quy định trên cho thấy để hộ gia đình, cá nhân được xem là trực tiếp sản xuất nông nghiệp phải thỏa mãn 02 điều kiện: (1) Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nông nghiệp bằng một trong các hình thức như được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, hoặc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất; (2) Hộ gia đình, cá nhân phải có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, hoặc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Tại khoản 26 Điều 3 Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) quy định: “Cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp là cá nhân trực tiếp sản xuất và có thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối, không được hưởng lương từ ngân sách nhà nước, tổ chức kinh tế, chính trị xã hội khác”. Như vậy, lần đầu tiên khái niệm “cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp” được đưa vào Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) và đồng thời cụ thể hóa về “hộ gia đình” tại khoản 2 Điều 5 như sau: “Hộ gia đình sử dụng đất gồm những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, có quyền sử dụng đất trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành”.
Về cơ quan có thẩm quyền xác nhận được quy định như sau: (i) Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã nơi đăng ký hộ khẩu thường trú xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp; (ii) Trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất không cùng nơi đăng ký hộ khẩu thường trú thì UBND cấp xã nơi đăng ký hộ khẩu thường trú xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp sau khi có văn bản xác nhận về việc sử dụng đất nông nghiệp của UBND cấp xã nơi có đất. Như vậy, UBND cấp xã là cơ quan có thẩm quyền xác nhận để xác định hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn thu nhập từ sản xuất nông nghiệp theo hai trường hợp: (1) Hộ gia đình, cá nhân dù có nhiều hay ít diện tích đất nông nghiệp nhưng thuộc cùng địa bàn của xã ở nơi thường trú thì UBND cấp xã nơi đăng ký thường trú xác nhận chung cả hai nội dung trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn thu nhập từ sản xuất nông nghiệp; (2) Hộ gia đình, cá nhân có nhiều diện tích đất nông nghiệp nhưng thuộc địa bàn xã khác thì do UBND xã nơi có đất xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, trên cơ sở đó UBND nơi đăng ký hộ khẩu thường trú xác nhận có nguồn thu nhập từ việc sản xuất nông nghiệp.
Có 04 căn cứ để xác định cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp: (a) Đang sử dụng đất nông nghiệp do được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất; do nhận chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất; đang sử dụng đất nông nghiệp mà chưa được Nhà nước công nhận; (b) Không thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên; đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội; (c) Có nguồn thu nhập thường xuyên từ sản xuất nông nghiệp trên diện tích đất đang sử dụng quy định tại điểm a khoản này, kể cả trường hợp không có thu nhập thường xuyên vì lý do thiên tai, thảm họa môi trường, hỏa hoạn, dịch bệnh; (d) Trường hợp giao đất nông nghiệp cho cá nhân theo quy định tại Điều 54 Luật đất đai, đăng ký nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa của cá nhân thì chỉ căn cứ quy định tại điểm b khoản này.
Có 04 căn cứ để xác định hộ gia đình trực tiếp sản xuất nông nghiệp: (a) Đang sử dụng đất nông nghiệp do được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất; do nhận chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất; đang sử dụng đất nông nghiệp mà chưa được Nhà nước công nhận; (b) Có ít nhất một thành viên của hộ gia đình không thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên; đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội; (c) Có nguồn thu nhập thường xuyên từ sản xuất nông nghiệp trên diện tích đất đang sử dụng quy định tại điểm a khoản này, kể cả trường hợp không có thu nhập thường xuyên vì lý do thiên tai, thảm họa môi trường, hỏa hoạn, dịch bệnh; (d) Trường hợp giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình theo quy định tại Điều 54 Luật đất đai, đăng ký nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa của hộ gia đình thì chỉ căn cứ quy định tại điểm b khoản này. Theo khoản 1 Điều 137 Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) chỉ quy định một trường hợp hộ gia định trực tiếp sản xuất nông nghiệp để công nhận quyền sử dụng đất khi “hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất trước ngày ngày 01 tháng 7 năm 2014 mà không có các giấy tờ quy định tại Điều 135 của Luật này, có hộ khẩu thường trú tại địa phương và trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối tại vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, nay được UBND cấp xã nơi có đất xác nhận” và không giới hạn điều kiện hộ gia đình, cá nhân nhận tặng, cho quyền sử dụng đất.
2. Bất cập về việc xác định hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp
- Về căn cứ xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp:
Việc quy định các căn cứ xác định hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp còn một số bất cập như sau:
Đối với cá nhân: Tại điểm b khoản 2 Điều 3 Thông tư số 33/2017 quy định cá nhân “không thuộc đối tượng hưởng lương thường xuyên”, thuộc một trong 04 căn cứ xác định cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp là có phần chưa phù hợp với thực tiễn và thu hẹp phạm vi quy định của khoản 30 Điều 3 Luật đất đai năm 2013. Bởi thực tế, không phải tất cả các đối tượng hưởng lương thường xuyên đều phải làm việc theo khung giờ hành chính, tức là làm việc 08 tiếng/ngày, mà có một số người không hoàn toàn sử dụng toàn bộ quỹ thời gian của mình để thực hiện công việc.
Cũng tương tự trường hợp trên, căn cứ cá nhân phải “có nguồn thu nhập thường xuyên từ sản xuất nông nghiệp” trên diện tích đất nông nghiệp cá nhân đang sử dụng, kể cả trường hợp không có nguồn thu nhập thường xuyên vì lý do thiên tai, thảm họa môi trường, hỏa hoạn, dịch bệnh tại điểm c khoản 2 Điều 3 Thông tư số 33/2017 cũng chưa bao quát hết các chủ thể trên thực tiễn. Bởi, với mục tiêu là hạn chế việc đầu cơ, thu gom đất nông nghiệp của Nhà nước, nhưng quy định này chỉ hướng tới người đang sử dụng đất nông nghiệp mà bỏ sót người có nhu cầu sử dụng đất nông nghiệp thật sự. Cụ thể là trường hợp học sinh, sinh viên hoặc những người có công trình nghiên cứu khoa học được công nhận, mong muốn đầu tư sản xuất nông nghiệp và cần nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, hoặc nhận tặng cho quyền sử dụng đất nông nghiệp từ gia đình để thực hiện. Đây là những người không thuộc trường hợp đầu cơ hưởng lợi, thu gom đất nông nghiệp mà thật sự có nhu cầu và có điều kiện đầu tư sản xuất nông nghiệp để tạo nguồn thu nhập ổn định, góp phần phát triển nền kinh tế chung của đất nước. Vì vậy, đối với cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp cần sửa đổi căn cứ “không thuộc đối tượng hưởng lương thường xuyên” thành căn cứ “không thuộc đối tượng làm việc theo khung giờ hành chính”, và bổ sung quy định “có nguồn thu nhập thường xuyên từ sản xuất nông nghiệp trừ một số trường hợp như học sinh, sinh viên, những người có công trình nghiên cứu khoa học được công nhận”.
Đối với hộ gia đình: Tại điểm b khoản 3 Điều 3 Thông tư số 33/2017 quy định một trong 04 căn cứ xác định hộ gia đình trực tiếp sản xuất nông nghiệp là có ít nhất 01 thành viên của hộ gia đình “không thuộc đối tượng hưởng lương thường xuyên; đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội”. Điều này chưa phù hợp với khái niệm hộ gia đình sử dụng đất nông nghiệp theo tinh thần của pháp luật đất đai, bởi hộ gia đình sử dụng đất nông nghiệp phải là những người có mối quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng, đồng thời họ còn phải đang chung sống và có quyền sử dụng đất chung. Do vậy, nếu hộ gia đình chỉ có ít nhất một thành viên không thuộc đối tượng hưởng lương thường xuyên; đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội và những thành viên còn lại đều thuộc đối tượng theo quy định trên thì chưa thể gọi là hộ gia đình sử dụng đất nông nghiệp mà thành viên đó chỉ là cá nhân sử dụng đất nông nghiệp.
Tuy nhiên, việc cá nhân với tư cách là thành viên hộ gia đình và tư cách cá nhân độc lập thì quyền và nghĩa vụ không giống nhau, ví dụ, khi thành viên của hộ gia đình với tư cách cá nhân thì không được quyền nhận chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa nhưng với tư cách là thành viên của hộ gia đình thì lại được quyền này. Hậu quả của việc này sẽ dẫn đến thực hiện không đúng quy định của pháp luật đất đai về điều kiện quy định không trực tiếp sản xuất nông nghiệp thì không được quyền nhận chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất nông nghiệp. Vì vậy, cần thiết sửa đổi, bổ sung điểm b khoản 3 Điều 3 Thông tư số 33/2017 như sau: “Có từ hai thành viên của hộ gia đình không thuộc đối tượng hưởng lương thường xuyên; đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội và không làm việc theo chế độ giờ hành chính”.
- Về thẩm quyền xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp:
Theo điểm b, c khoản 1 Điều 3 Thông tư số 33/2017, khi thực hiên các thủ tục liên quan đến “đăng ký nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa của hộ gia đình, cá nhân” và “công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân” thì đối với việc xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn thu nhập từ sản xuất nông nghiệp, Văn phòng đăng ký đất đai gửi văn bản đề nghị xác nhận cho UBND cấp xã nơi đăng ký thường trú của hộ gia đình, cá nhân. Trường hợp đất của hộ gia đình, cá nhân không cùng nơi đăng ký hộ khẩu thường trú thì Văn phòng đăng ký đất đai gửi văn bản đề nghị xác nhận cho UBND cấp xã nơi đăng ký hộ khẩu thường trú và UBND cấp xã nơi có đất để xác nhận.
Quy định UBND nơi thường trú xác nhận thu nhập từ sản xuất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân khi đất ở nơi khác dẫn đến việc xác nhận chưa thật sự khách quan, còn mang tính hình thức. Bởi nơi đăng ký thường trú của hộ gia đình, cá nhân không thực sự nắm được hộ gia đình, cá nhân có nguồn thu nhập từ đất nông nghiệp cụ thể như thế nào nhưng vẫn phải xác nhận trên cơ sở xác nhận của UBND cấp xã nơi có đất. Thực tế, nhiều hộ gia đình, cá nhân dù có sở hữu đất nông nghiệp nhưng nguồn thu nhập chủ yếu của họ có thể từ các hoạt động kinh doanh, dịch vụ. Mặt khác, một trong những căn cứ quy định cho phép hộ gia đình, cá nhân vì lý do khách quan như thiên tai, thảm họa môi trường, hỏa hoạn, dịch bệnh mà không có thu nhập thường xuyên vẫn thuộc trường hợp được xác nhận. Như vậy, chỉ có UBND cấp xã nơi quản lý đất mới nắm được lý do và có cơ sở xác nhận tình trạng này đã xảy ra tại địa bàn mình quản lý. Vấn đề đặt ra là trường hợp hộ gia đình, cá nhân có nhiều đất nông nghiệp ở nhiều nơi thì UBND nơi có đất nào sẽ xác nhận. Theo tác giả, trường hợp này thì nên cho phép hộ gia đình, cá nhân tự kê khai và tùy vào mục đích xin xác nhận của hộ gia đình, cá nhân mà tự chọn nơi nào diện tích đất nông nghiệp phù hợp với mục đích cần xác nhận để yêu cầu UBND cấp xã đó xác nhận. Cụ thể: Hộ gia đình, cá nhân có đất ở nhiều nơi cần xác nhận trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn thu nhập từ sản xuất nông nghiệp thì có thể chọn nơi có đất nhiều nhất để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhận tặng cho quyền sử dụng đất thì yêu cầu UBND cấp xã xác nhận.
Như vậy, cần sửa đổi quy định của khoản 2 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật đất đai (Nghị định số 01/2017) như sau: “Trường hợp hộ gia đình, cá nhân có đất khác nơi đăng ký thường trú thì UBND cấp xã nơi có đất xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn thu nhập từ đất đó; xác nhận lý do thiên tai, thảm họa môi trường, hỏa hoạn dịch bệnh cho hộ gia đình, cá nhân không có thu nhập thường xuyên” và “Trường hợp hộ gia đình, cá nhân có đất ở nhiều nơi thì tùy vào mục đích xin xác nhận mà hộ gia đình, cá nhân tự quyết định nơi nào có diện tích đất nông nghiệp phù hợp với mục đích cần xác nhận để yêu cầu UBND cấp xã đó xác nhận”.
- Về trình tự, thủ tục xác nhận hộ gia đình, cá nhân nhận chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa:
Theo điểm b khoản 4 Điều 3 Thông tư số 33/2017 quy định: “Đối với trường hợp thực hiện thủ tục quy định tại điểm b và điểm c khoản 1 Điều này, Văn phòng đất đai có trách nhiệm gửi văn bản đề nghị xác nhận đến UBND cấp xã nơi đăng ký hộ khẩu thường trú của hộ gia đình, cá nhân” và “UBND nơi có đất có trách trách nhiệm gửi văn bản xác nhận cho UBND cấp xã nơi đăng ký hộ khẩu thường trú của hộ gia đình, cá nhân”. Quy định này cho thấy hộ gia đình, cá nhân nhận chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa thì phải thực hiện yêu cầu công chứng hợp đồng chuyển nhượng, hợp đồng tặng cho quyền sử dụng đất lúa, sau đó liên hệ nộp hồ sơ tại bộ phận một cửa (cán bộ Văn phòng đăng ký đất đai tiếp nhận). Tiếp theo, Văn phòng đăng ký đất đai gửi văn bản yêu cầu UBND cấp xã xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn thu nhập từ sản xuất nông nghiệp. Ví dụ: Hồ sơ nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa của bà M, ngày 06/7/2020, Văn phòng đăng ký đất đai V có công văn gửi UBND xã T về việc xác nhận trực tiếp sản xuất nông nghiệp, có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp. Ngày 07/7/2020, UBND xã T có công văn trả lời bà M trực tiếp sản xuất nông nghiệp, có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp.
Theo điểm đ khoản 1 Điều 40 Luật công chứng năm 2014, khi yêu cầu công chứng hợp đồng người yêu cầu công chứng phải có các giấy tờ kèm theo, trong đó cần phải có “Bản sao các giấy tờ khác có liên quan đến hợp đồng, giao dịch mà pháp luật quy định phải có”. Theo khoản 3 Điều 191 Luật đất đai năm 2013; khoản 2 Điều 2 Nghị định số 01/2017; điểm b khoản 1 Điều 3 Thông tư số 33/2017 thì việc xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn thu nhập từ sản xuất nông nghiệp là quy định bắt buộc khi hộ gia đình, cá nhân nhận chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa. Cho nên, khi yêu cầu công chứng hộ gia đình, cá nhân hợp đồng chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa cần phải xuất trình giấy tờ xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn thu nhập từ sản xuất nông nghiệp trong hồ sơ thì mới đảm bảo đủ cơ sở để có thể thực hiện việc công chứng. Nếu không có văn bản xác nhận của cơ quan có thẩm quyền hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp thì có thể xem hồ sơ yêu cầu công chứng chưa đầy đủ theo quy định, trường hợp tổ chức hành nghề công chức vẫn công chứng các hợp đồng sẽ tiềm ẩn rủi ro về hợp đồng sẽ bị vô hiệu nếu chủ thể bên nhận không có quyền nhận theo quy định. Có nghĩa là, việc xác định hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn thu nhập từ sản xuất nông nghiệp phải được thực hiện trước khi công chứng hợp đồng chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa mới phù hợp với thực tế và quy định của pháp luật.
Do đó, cần sửa đổi, bổ sung điểm b khoản 4 Điều 3 Thông tư số 33/2017 như sau: “Đối với trường hợp thực hiện thủ tục quy định tại điểm b khoản 1 Điều này, hộ gia đình, cá nhân có đơn đề nghị xác nhận đến UBND cấp xã nơi đăng ký hộ khẩu thường trú của hộ gia đình, cá nhân; trường hợp hộ gia đình, cá nhân có đất khác nơi đăng ký thường trú thì UBND cấp xã nơi có đất xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn thu nhập từ đất đó; xác nhận lý do thiên tai, thảm họa môi trường, hỏa hoạn dịch bệnh cho hộ gia đình, cá nhân không có thu nhập thường xuyên”.
